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年金改革一年的回顧
日期:106-05-19    

國家年金改革委員會執行長林萬億政務委員於年金改革推動滿一年前夕,回顧這一年的改革之路,說道:我國的年金改革法案已如期於5月20日前送進立法院審議。其中公務人員退休撫卹法草案、公立學校教職員退休撫卹條例草案已經司法及法制委員會審查完成,等待政黨協商;政務人員退職撫卹條例修正草案、公教人員保險法修正草案、勞工保險條例部分條文修正草案也已送進立法院待審。正在草擬修正的法案尚有陸海空軍軍官士官服役條例、法官法,將於完成法制作業後,送立法院審議,實現了當時的承諾。

林政委回顧當時推動年金改革的規劃歷程,國家年金改革委員會由軍公教勞農青年婦女等利害關係人代表、學者專家、主管關機關代表等組成,透過多元民主參與、資訊公開透明原則,召開二十次委員會議、四次分區會議,以及全國國是會議,並建立官方網站,將複雜的十三種年金制度化繁為簡,提供完整正確的年金改革相關數字與資料,讓國人充分瞭解。

林政委坦承:一年來,各方意見分歧,被改革者不滿情緒本在意料之中。然由於民主方式的進行,被部分支持改革者質疑改革速度太慢,導致年改整體滿意度被拉低,誠屬遺憾。反過來想,如果不讓被改革者充分參與,其不滿的情緒將更加高漲,政府更會背負黑箱作業的罵名。

林政委強調:我國的軍公教退休與勞工保險基金之所以存在如此龐大的財務缺口,都是因為不合理的制度設計造成。但是,只要獲益者已習慣於此制度,一旦利益要被刪減或取消,都會難以忍受。然而,不合理的制度設計,包括18%優惠存款利息、所得替代率過高、提撥率嚴重不足、請領年齡太早、年金計算薪資採計最後高薪等,如果不儘快改革,而僅期待仰賴國家負擔最終支付責任,來讓年金制度苟延殘喘,其後果將會由下個世代承擔完全責任。至於,黨職併計公職年資、政務人員併計事務人員年資、司法官偏高的退養金、國公營銀行退休金13%優惠存款利息等規定,其公平性早已被強烈質疑。相對於年輕世代擔心未來年金制度崩盤,領不到退休金,這些種種不合理制度若繼續存在,將是極大的諷刺。

上述這些不合理的制度設計,即將在本次年金改革通過後,一一被終結。而在第一階段年金改革即將落幕時,倡議的聲音仍然持續。林政委指出,其中值得探討的訴求是建立基礎年金和另立基金。基礎年金最早來自瑞典1913年的「普及的老年與失能年金計畫」。國民不論所得高低只要滿67歲,均可領到低額的老年年金。1959年,瑞典把德國式的薪資所得相關的年金保險納入成為第二層年金,取名「附加年金」,亦即附加於基礎年金之上。1999年,又引進新制,改為以終身薪資所得作為基礎的「觀念上的確定提撥制」,並取消基礎年金,以所得偏低者可領取的保證年金取代之。自此,瑞典的基礎年金正式落幕。

 倡議者另提日本式的基礎年金,日本年金制度是雙層制,第一層是1985年建立的國民基礎年金,取代1959年以來的農民、自雇者、學生與失業者、受僱於五人以下的民間企業員工、受僱者配偶年收入低於130萬日圓等族群所納保的分類國民年金。國民年金所得替代率僅16%。第二層是勞工厚生年金與公教人員共濟年金,屬薪資所得相關的社會保險年金。第二層年金所得替代率自2000年4月起,每年調降0.5%,2014年已降到47%,預期到2028年將下降到40%。我國已有強制性的職業別薪資所得相關的社會保險,再加上強制性的職業別退休金。如果要在這兩種年金制度的基礎上再堆疊一套全民月領8千元的國民基礎年金,先不談經費從哪裡來,而只要討論這是否公平?是婦女團體期待的嗎?

另一個被提到的是重新建立一套單一的國民基礎年金。例如紐西蘭的超級年金,由稅收支應全民一體的強制性年金,65歲以上單身老人每週可領375紐幣(約臺幣7961元),夫妻則週領576紐幣(約臺幣12,228元)。但是,紐西蘭除了超級年金之外,沒有社會保險年金,只有志願提撥的私人退休金(雇主與受僱者各提撥薪資的3%)。這是否為國人所期待的年金制度?如果是,全民就需要接受將稅收的一部分拿來發放數額相同的老年年金,且要終結現行各種強制性保險與退休年金制度。

    至於,另立基金的倡議,林政委認為是因為擔心這次年金改革公教人員退撫基金最多延後到民國139年用罄、勞工保險基金延後到民國118年破產。年輕世代擔心繳多(提高費率)、領少(調降所得替代率)以後,提撥的錢會被用來填補現行制度的財務缺口,年輕公教人員認為等到30年後、勞工則是在11年後雙雙還是得面對破產的危機。因此,主張要建立一個財務永續的新年金制度。這是可以理解的倡議,也是合理的期待。我們都瞭解,過去不合理的制度設計,要一步到位將龐大的財務缺口補滿,或大刀闊斧將舊制度調整到收支平衡是非常艱難的任務。此外,新的制度規劃是什麼?公教人員同意要建立確定提撥制的退休金嗎?還是繼續沿用現行社會保險給付薄、退休金額厚,且是政府確定給付制?如果是後者,另立基金並不能根本解決財務永續的問題。在還沒有建立共識之前,實在不宜以另立基金作為解套。

話說回來,如果此次年金改革幅度更大,例如將所得替代率再拉低,或是將平均薪資採計期間再拉長,可以想見反對聲浪會多大。其實大家心知肚明,平常繳交保險費或退休金是以當下薪資計算,領取年金時就不應該以最高薪資的那一天或最高平均5年計算,應該以終身年資計算才合理,也就是繳多少、領多少。不論勞工保險或公教退休金皆是如此,此次改革將平均薪資採計期間調整為15年,其實還是不足以反映基金財務的收支平衡。但是,這樣的改革卻被說成是拉低年金給付水準。殊不知,勞保年金整體給付偏低,肇因於雇主以多保低、底層勞工薪資偏低的結果,根本不該拿勞保財務作為犧牲。

一年過去了,林政委坦承年金改革未處理的課題還有:一、制度整合(大國民年金保險?)、二、制度調整(公教人員退休金改為確定提撥制?)、三、老年農民福利津貼改為農民年金保險、四、基金管理行政法人化等。

期待在很快的將來,各利害關係人代表願意坐下來好好對話,讓我國的年金制度真正可以永續發展、社會得以更加團結。即使此次年金改革未完全符合全民期待,但終究為國家終結了一個陳積已久、充滿缺失、被社會大眾所詬病的不合理年金制度,進而開啟了下一波改革的契機。